在明确提出2060年实现碳中和的基础上，4月22日举行的领导人气候峰会上，我国进一步作出承诺：将严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长、“十五五”时期逐步减少。根据这一承诺，尽快改变我国能源结构“一煤独大”的现状，实现煤炭消费总量早达峰、低达峰，并在此后加速退煤的路径已逐渐清晰明朗。
然而，退煤并非易事，需要面临多重挑战。本文以粤港澳大湾区为例，着重分析退煤的复杂性，并对我国实现能源体系重塑给出建议。
我国退煤的艰巨性
我国退煤面临艰巨挑战。笔者认为，主要的挑战可归纳为以下两点：
一是时间紧任务重。我国是世界最大的煤炭消费国。数据显示，2019年我国煤炭消费量在全球煤炭消费量中的占比达到51.7%。虽然近些年我国煤炭消费增长率已呈减速趋势，但考虑到我国仍处于社会经济快速发展阶段，煤炭消费在短期仍将存在增长动能。要在不到30年内里淘汰大部分煤炭消费，并为剩余小部分煤炭消费配备相应的负碳技术，将是一项巨大的挑战。
二是制约因素多。退煤不仅是能源环境问题，也涉及经济、社会等方方面面。因此，在退煤过程中，需统筹考虑能源安全、经济发展、社会民生等诸多因素，这将进一步加大退煤难度。
传统观点往往把退煤简化为“压减煤炭消费总量”，能否解决这个问题也主要被归结为政府的决心是否坚定。似乎只要政府政策力度够大，在主要终端消费行业推进“煤改气”“煤改电”且补贴到位，退煤就可以成功。这种观点没有认识到以退煤为重点的能源低碳转型的系统性和复杂性。
粤港澳大湾区的退煤困境
笔者通过大量实地调查研究，对粤港澳大湾区的退煤经验进行一系列深入分析，发现成功的能源转型需要在淘汰煤炭和其它高碳能源的同时，提供足够多的替代清洁能源，以保障能源供给安全，满足国民经济持续快速发展的需求。
粤港澳大湾区“缺煤”，意味着退煤并不会受到来自于传统煤炭相关产业的巨大阻力。然而，大湾区的实际退煤过程受到多种因素制约，以至于该区域低碳清洁能源发展相对滞后。对退煤后能源供应安全的担忧也拖慢了大湾区退煤的脚步。
以电力行业为例。粤港澳大湾区人口稠密，缺乏大规模发展大型风电和太阳能电站的土地资源。而小型屋顶光伏和离岸风电，则受到电网建设周期长，发展滞后的制约。粤港澳大湾区的水电资源也大都早已被开发利用，缺乏进一步开发的潜力。在福岛核事故之后，我国核电项目审批放缓，粤港澳大湾区的核电项目也很难在短期内有很大的发展。气电作为退煤后一种相对清洁的过渡性能源，虽广受关注，但由于粤港澳大湾区缺乏本地气源，天然气供应主要依靠外调及进口，易受市场供需、国际地缘政治等因素影响，供应中断或价格飞涨的风险较大。
粤港澳大湾区低碳替代能源发展的困境意味着，随着湾区电力需求不断增长，淘汰本地煤电机组会进一步加剧其电力供应高度依赖外调电的现状。然而粤港澳大湾区又处于极端天气状况多发区，尤其是遇到雷暴或台风天气时，外调电输电通道线路及变电站设备极易发生故障，电力供应安全风险较大。因此，粤港澳大湾区退煤成功与否主要取决于能否从根本上解决一系列制约清洁替代能源发展的系统性问题。
能源体系重塑的复杂性
粤港澳大湾区的案例表明，能源转型是一个重塑能源体系的过程，涉及能源技术、市场安排、监管环境、基础设施建设、消费行为等方方面面，而不能简单理解为能源系统内部主导地位更替，“新”能源取代“旧”能源的过程。在这一过程中，由于治理对象的多元化，不可避免地涉及多治理主体，其中既包括各地方政府相关工作部门和上级主管机构，也包括能源企业、相关企事业单位等利益攸关方。而不同主体又往往追寻不同价值目标，包括经济效益、社会发展、能源安全、节污减排、环境保护等。
因此，推进能源系统的公正、有效转型，需要在现有能源治理框架下，建立一套政策协同机制，推动能源治理层面的深度融合。该机制应关注在制定执行相关能源转型政策的过程中，推动包容性和适应性治理，并同时兼顾转型的公正性，避免对任何社会经济团体或个人造成不必要的冲击。
第一，需要全面践行包容性决策这一治理理念，在政策制定过程中，推动各治理主体和利益攸关方之间有效协商。中央或上级主管机构应在这一过程中起到主导性作用，充分发挥中国特色“民主集中”治理模式的优势，对“治理什么”和“如何治理”等事关能源低碳转型成败的大问题，广泛征求意见，减少决策失误。同时，还应强调“集中”的重要性，把有限的资源和精力聚焦在解决制约能源低碳转型的一些主要问题上来，有效推动政策决议。此外，在具体政策执行过程中，还应注意合理分配各部门的职责和权限，并明确具体协调部门，推动整体政府跨界协同治理，形成合力，避免各自为战。
第二，要对能源转型政策的具体执行情况进行适时评估。能源转型多样且复杂，转型过程中必然会不断遇到新问题，解决问题的新思路、新办法也会不断涌现。对诸如“治理什么”“如何治理”的问题，只有在实践中不断学习，才能找到更优解。所以，在具体政策执行过程中，应注意及时总结经验教训，并推动各治理主体之间互通有无，分享成熟经验和做法，提高能源治理能力和水平。
第三，能源转型涉及到能源系统的方方面面，局限于任何单一方面的转型实践，无异于“螺蛳壳里做道场——事倍功半”。在治理过程中，要统筹兼顾化石能源和非化石能源，能源和非能源、生产和消费、资源和社会等，特别需要注意保护弱势群体的利益，避免在能源转型过程中，对其利益造成不必要的冲击，以最终实现公正转型。
(本文作者杨木易系能源环境智库Ember高级电力政策研究员、澳大利亚能源转型研究所高级研究员;施训鹏为悉尼科技大学澳中关系研究院首席研究员、南京大学长江产业经济研究院特聘研究员、国际能源转型学会理事长)
