一、引言

陕西是我国重要的能源基地，是我国五大综合性能源基地之一的蒙陕甘宁能源基地的重要组成部分。据统计，2019年，陕西省全社会能源消费总量为13478.06万吨标准煤，煤基化学品产能居全国前列。2020年规模以上工业原煤产量6.79亿吨，占全国的17.7%；原油产量2693.72万吨，占全国的13.8%；天然气产量274.58亿立方米。神东煤炭生产基地、榆林能源化工基地是陕西能源开发的重点，“十三五” 期间，形成了以榆林为主的陕北可再生能源综合供应基地、关中可再生能源装备和创新研发集群、陕南水电和清洁能源应用示范的煤炭、电力、煤化工、新能源协同开发的格局。促进陕西能源可持续发展对于实施我国能源战略构想、推进区域经济发展、保障改善民生具有重要意义。

进入新世纪以来，我国经济快速增长，带动能源消费大幅提升，催生能源开发快速发展，形成了建设五大综合能源基地的开发架构。在能源需求大幅增长的引导下，我国国家及区域能源战略主要以规模扩张、秩序优化、充实内涵、配套完善等为重点。随着我国经济进入新常态，能源消费增速放缓，能源产业转型升级加快，创新能源发展战略，使能源发展由规模导向思维转为内涵导向思维，促进陕西能源开发与国家能源战略协调统一成为必然要求。同时，由于能源产业在陕西经济中占据重要地位，统筹能源发展与区域经济社会的发展，以能源产业发展带动相关产业的发展，促进区域经济实力的提升，是陕西能源战略创新的重要使命。

关于能源发展的战略创新，许多学者进行了有益的探索。何建坤[1]指出推动能源发展低碳、清洁、绿色、高效、安全，必须建立完善的能源体制和市场体制，推动能源生产和消费革命。张涛和姜大霖[2]分析了碳达峰碳中和重大气候战略背景下，煤基能源产业低碳发展及转型升级过程的障碍及应对策略。霍国庆和聂云阳等[3]构建了战略性新兴产业政策创新模型，分析了山西大同市新能源产业政策创新存在的典型问题并提出完善建议。常俸瑞和曾子豪[4]提出了供给侧结构性改革下能源产业结构转型升级路径。韩芸、王云珠[5-6]探讨了山西省能源转型的现状以及面临的困难、问题，基于新能源开发现状及问题，探索提出山西省传统能源转型升级和清洁能源创新、协同发展路径。杨春桃[7]基于中国电力行业发展问题，提出了中国电力低碳转型发展的对策建议。赖力和张婧欣等[8]从双碳背景出发，分析了我国新能源产业竞争力的关键点和创新发展战略。刘若霞和李宇飞[9]指出新能源产业发展要以创新为引领，以科技为支撑，借鉴国际新兴能源产业发展经验，加强产业创新布局。孟新祺[10]认为能源产业低碳发展是应对全球气候变化、增强国家核心竞争力的战略取向。方国昌和王庆玲[11]梳理了能源低碳转型的研究脉络，强调要从能源供给侧和需求侧两端同时而全面认识地能源低碳转型。甄晓非[12]指出我国能源产业低碳化转型仍存在明显的经济发展阶段、技术及法律等制约因素。

综合各类研究成果，目前有关区域能源发展的战略创新研究大体可归结为三个层面，一是创新能源生产管理模式，优化能源生产结构；二是完善能源产业链，提高能源产业竞争力；三是加强科技创新，优化技术路线，实现清洁低碳发展。陕西能源战略创新不仅要达到上述三个层面的目标，更需要结合陕西特点，在优化国家能源产业布局、提升陕西能源中长期发展能力、优化调整区域产业结构、抢抓发展机遇等方面做出全新的制度设计，本文试图在这方面做出探索。

二、陕西能源发展的战略创新难点

世界经济低迷和能源生产革命导致世界范围内能源供求关系发生深刻变化，影响国内能源供求关系平衡；国内经济结构调整、经济增速放缓引发能源消费不足；我国加快推进能源结构优化，大气污染防治以及能源生产消费领域的碳减排要求提升，使得煤炭等传统能源发展空间受到挤压，多种因素作用下，陕西能源发展面临诸多难点。对于这些难点，有的是短时的，有的是长期的，如果仅从能源产业自身发展角度来看，大多属于中国能源发展的共性问题，只有给予必要的时间与空间，逐步都能得到解决。综合各方面因素，陕西能源发展战略创新面临的难点体现在六个方面。

难点之一：国家能源战略需要、区域经济发展要求、地区生态承受能力弱的实际难以形成科学准确的能源发展定位。神东煤炭生产基地、榆林能源化工基地作为陕西煤炭传统矿区开发的重点区域，正处于产业快速发展期，面临我国能源消费增速放缓，煤炭产能过剩、碳排放压力的多重困境，使得陕西能源产业面临较大转型升级压力。作为我国重要的能源基地，陕西能源承担保供、增效的双重压力，需要在优化存量、控制增量、保证传统能源的合理规模、调整能源生产结构、促进能源科学发展中做出合理安排。

难点之二：煤炭产业比重过大与国内消费结构调整形成矛盾，提质增效、调整结构、促进新旧产能转换任务艰巨。陕西不仅是能源生产大省，同时也是消费大省，非化石能源消费比重不到10%，与国内平均水平有一定差距，陕西省能源生产结构以煤为主，煤炭产能极高，天然气外输比例高，煤炭对其他能源有较大的挤出效应，限制了清洁能源的发展和应用。大型高耗能企业规模较大，仍存在着大量粗放型能源利用模式，对重点高耗能企业的考核仍需加强，能源浪费现象亟待改善。

难点之三：承载较多社会责任，能源化工产业距离达到能源高效、安全、绿色发展的新要求仍有一定差距。陕西能源发展承载相当多的社会责任。既要承担去产能的压力，又要保障区域经济一定的经济增长速度，还要成为农村扶贫、城镇就业的重要渠道。当前大气污染防治形势严峻，陕西既要承担向东部地区输送清洁能源、缓解大气污染防治压力的任务，又必须有效降低煤炭在能源消费结构中的比重，切实推进煤炭清洁利用，确保本地区大气环境质量保持相对稳定。水资源等自然资源的过度消耗和环境污染破坏，阻碍了陕西能源化工产业的可持续发展道路。受制于成本和环境制约，煤化工产业的成套技术还不够成熟，精细化工产能低，短期内难以形成成熟业态。

难点之四：后疫情时代行业发展下行压力大，市场竞争日趋激烈，难以形成有效的差异化竞争策略。“金三角”地区已成为我国能源开发的主要接替地区，在西电东送、北煤南运、能源重化工战略中呈现主导地位，陕西地处蒙陕甘宁能源“金三角”的中部，资源优势、区位优势承接较大压力。陕西周边省区能源开发产业雷同，低水平重复严重，目标市场重叠，简单模仿，产品利润空间不断压缩，随着煤炭消费形势下行，这一现象更加突出，并且产能过剩将从煤炭生产领域向煤电、煤基化工原料和燃料延伸。内蒙古上海庙地区资源禀赋、开发路线同质，将加剧区域市场竞争。

难点之五：我国经济和社会发展快速转型，信息技术革命对陕西能源发展提出更大挑战。信息技术的快速发展将改变经济社会发展模式，与东部地区相比，陕西信息化建设尚处于提升阶段，更多的着眼于信息基础设施建设方面。能源企业的信息化，更注重于将矿井综合自动化平台、企业管理软件平台、三维数字化矿山平台、智能决策分析平台等进行整合，落脚点在于提高企业经营管控效率方面，尚未上升到依托大数据发现价值空间、寻找经济增长点、构建能源产业新格局的层面。尤其是能源企业普遍信息化水平不高，不仅能源信息不完善，而且标准不统一，区内不同能源企业之间短时间内很难建立可供共享的数据资源，影响能源产业的内涵提升。

三、陕西能源发展的战略布局

在众多的约束条件下促进能源发展，需要突破传统能源发展战略思维，在更大范围、更高层次布局陕西能源发展格局，提高陕西能源产业的竞争力。

（一）调结构、控总量、促进清洁消费，提升陕西能源整体发展水平

坚持科学发展，积极优化能源生产结构，把发展清洁能源、低碳能源作为调整能源生产结构的重点。控制煤炭生产规模，提高电力、油品等清洁能源外送比重，扩大煤炭就地转化率，大力发展风能、太阳能等非化石能源，适当扩大原油加工规模。大力优化能源消费结构，努力降低本地煤炭消费比重，提高天然气消费比重，大幅增加风能、太阳能、地热能等新能源就地消费比重；立足区内，兼顾区外，实现能源生产消费总量平衡；控制中心城镇能源消费规模，保障边远地区能源供给，形成与陕西区情相适应、科学合理的能源消费结构。

（二）提质量、促转化、推进综合利用，加快陕北能源基地形成竞争力

实施重点突破，狠抓榆林能源化工基地建设环节。按照把榆林能源化工基地建设成为国家大型煤炭基地、“西电东送”火电基地、煤化工产业基地的要求，以煤炭供需平衡为准则，有序推进煤炭资源开发，建设高产高效矿井。加快煤电转化，建设大型燃煤电站，同步推进电力外送通道建设。稳步发展煤间接液化、煤基烯烃等现代煤化工产业及煤焦化一体化产业，提高煤炭就地转化率，构建煤基清洁燃料和煤基石化产品并重的现代煤化工产业体系。积极发展石油炼化产业，扩大产业规模，努力延伸煤化工、石油化工产业链，壮大精细化工产业规模。大力推进新城建设，以新型城镇化带动能源消费、能源开发副产品的综合利用，建设国家循环经济示范区。

（三）去落后、促转型、升级传统产业，打造陕北产业转移示范区

促进平衡发展，注重陕西北部传统的煤炭产区发展。抓住能源消费相对宽松的有利时机，充分发挥市场机制作用，强化安全、环保、能耗、质量、土地等指标约束作用。通过自主创新、制度创新和兼并重组，改造提升存量传统产业。实施优质稀缺煤炭资源保护性开采，运用高新技术，将煤炭资源就地转化，变传统的燃料为新型炭基产品。推进产业嫁接转移，积极发展碳基材料、电石化工、节能环保、冶金制造等产业，构建新型特色产业链。加快建设承接产业转移示范区，因地制宜发展煤矿机械、火电和化工设备、风电装备制造、新能源储能材料、半导体照明、太阳能光热利用装备、化纤纺织、新材料等产业。

（四）上规模、惠民生、升级示范新能源，培育陕西能源新的增长极

加强特色发展，突出陕西多能并存的资源优势，加快调整能源发展重点。创新新能源开发利用新模式，开展不同区域、不同形式的新能源综合开发与利用。推进新能源规模化发展，大力推进风能、太阳能发电基地建设，利用沙地、荒山，建设不同地型、不同规模的集中发电示范基地。促进新能源综合开发，建设风光互补、一体化建设示范基地，提高新能源集约化开发水平；推广农光互补，打造农光互补示范区；利用西气东输工程，建设太阳能热与燃气联合发电示范工程；把新能源开发与地区扶贫相结合，建设新能源扶贫开发示范工程。大力推进分布式能源示范，在重点城市充分利用建筑物楼顶、墙面开发利用太阳能。实施智能电网示范工程，促进新能源有效接入与消纳。加强新能源上下游全产业链整合与连接，促进新能源装备制造及新材料协同发展。

（五）强协同、促整合、推进中阿合作，全面构建外向发展新格局

注重协同发展，依托陕西能源独特的区位优势，加强区域合作，提升陕西能源发展品质。坚持互利共赢、共同发展的原则，主动加强区域能源开发合作，促进区域经济共同发展。加强与山东、浙江等省区合作，确保电力有效外送，实现资源优势向经济优势转化。进一步推进神东集团参与周边矿区煤炭资源的整合开发，引导神东、榆林能源产业差异化发展。积极参与新疆、内蒙古、甘肃能源产品流通，发展能源物流业，打造能源物流基地。扩大中阿博览会影响，搭建连接中国与阿盟国家的交流的平台，在我国有能力的能源企业与阿盟国家能源企业，以及我国中东部其他省市与阿盟国家之间发挥能源合作的连接线及中转站作用，筹建中阿能源合作论坛，促成中阿能源更广泛的合作，引导区内外能源企业参与中东、中亚新能源开发，引进阿拉伯国家先进资源开发加工利用企业和技术[13]。

四、陕西能源发展的战略重点

（一）促进煤炭清洁高效转化，增强煤炭产业竞争力

适度高效发展煤电。充分发挥煤炭资源优势，根据水资源、生态环境承载能力，紧密结合东中部电力需求和地区电力消费，实施煤—电转化战略，推进千万千瓦大型外送煤电基地建设，提高电煤电转化比例，建设煤电外送工程配套坑口电站集群。以综合利用粉煤、煤泥、洗中煤、煤矸石和劣质煤为重点，实施上大压小，在中心城市、重要工业园区建设若干城市热电联产机组。

充分利用良好的煤化工发展基础，大力推进煤炭加工转化，推进煤炭使用由单一燃料向原料和燃料并重格局转变。按照节水、环保、高效的原则，推进煤炭焦化、气化、煤炭液化、煤制天然气、煤制烯烃等关键技术攻关和示范，做强现代煤化工产业，打造国内煤化工产业基地。在满足最严格的环保要求和保障水资源供应的前提下，统筹推进煤基烯烃、芳烃、煤间接液化、煤基聚甲醛等现代煤化工上规模，上水平。探索实施煤炭分级分质利用、煤油共炼等煤化工技术示范。着力加快推进煤基烯烃为原料的下游产业发展，与浙江、山东等省份加强合作，依托电力、基础化工原料的优势条件，引入工程塑料、化纤、聚酯、精细化工、化工新材料等项目，形成与周边地区煤化工产业的差异化竞争路线，有效降低煤化工产业风险，提升产业竞争力。

（二）探索新型能源发展模式，打造集约生态产业链

构建多元化产业体系，促进集群化发展。以市场为导向、资源组合为基础，坚持主次分明，以工业园区和产业集中区为载体，大力延伸产业链，促进产业耦合和共生，多元、循环、集聚发展，发展循环经济，构建以煤炭、电力、化工、新能源等能源产业为核心，精细化工、装备制造、新材料、冶金和物流运输为延伸的产业体系。着力推进能源产业集聚区建设。突破传统能源产业单一发展模式，构建综合开发、协同发展产业体系。

以提升煤炭产业竞争能力为基础，实施纵向一体化战略，重点推进煤电一体化、煤化一体化发展，延伸产业链，增加煤炭开发的产业附加值，大力构建陕西一体化煤基产业体系。以促进资源共享共用为基础，实施横向一体化战略，建设煤—油、风—光、煤电—新能源发电、能源开发—装备制造、能源—环保等一体化产业体系，实现能源开发与战略性新兴产业一体化发展。以提高集约化水平为目标，实施空间一体化，在矿区发展空中风电、地面塌陷区太阳能发电、浅层地能和矿井热能、地下煤层气开发、废弃矿井储油等一体化开发体系，实现资源的优化组合。以增强区域能源开发协同，提高能源开发效率为目标，实施区域一体化，推进区域能源模块化经营管理，实现陕西不同地区、不同企业间的资源、信息、技术、管理的共享。以促进能源供求平衡为目标，推进区域能源互联网建设，加强能源开发信息化，以能源互联网建设推进能源生产消费一体化，提升能源开发效率。

（三）合理引导各类能源生产，提高能源产能科学化

以规划引导产能。结合国家能源战略发展目标和陕西经济社会发展水平，通过科学的方法确定发展目标预期，并基于该目标预期配套相应的保障性政策措施，开展配套基础设施建设。合理规划能源产品送出，加强市场预警和调控，建立能源外送与就地消纳的综合协调机制。充分利用能源富集的特点，因地制宜适当布局能源高消费产业，鼓励新能源就地消费。遵循供求平衡原则，以销定产，合理控制能源产业规模，有效控制能源消费总量。

通过体制机制革命化解剩余产能。运用市场规则和政府规制，以经济性、安全性、清洁性、生态性为标准，通过淘汰落后产能、创造条件消纳剩余产能、减缓释放新建产能、严格落实科学产能，多管齐下，逐步实现供求平衡。加强陕西能源开发监管，完善能源发展的制度体系，在充分体现民族地区特殊性的基础上，因地制宜调整产能布局。着力搞好煤炭、光伏发电的产能管控，通过采取完善煤炭企业退出保障机制、产量控制与官员绩效考核挂钩、完善银行呆坏帐和资产处置办法、构建优势企业兼并重组补贴机制等方式消除煤炭产业退出壁垒。运用经济杠杆对市场参与者进行整合，集中优势资源进行转型升级，鼓励引导经营规模小、竞争力弱的企业退出。

（四）调整能源消费格局模式，促进高碳地区低碳化

优化本地能源消费结构。控制煤炭、石油消费，充分利用地处西气东输重要节点、新能源资源丰富的优势，积极扩大天然气、新能源消费比重。促进煤炭消费的电能替代，控制燃煤锅炉数量，推广使用电锅炉，电取暖，电力交通，淘汰分散燃煤小锅炉，结合城中村、城乡结合部、棚户区改造，扩大城市无煤区范围，大幅减少煤炭分散使用。增加天然气消费，实施气化城市民生工程，探索发展天然气、新能源交通运输，以城市出租车、公交车为重点，积极有序发展天然气汽车和新能源汽车。拓展农村用能方式，因地制宜发展农村可再生能源，推动非商品能源的清洁高效利用，进一步推进太阳能热水器普及利用，推广太阳能光热综合利用技术。拓展新能源利用的途径，积极实施风电供热采暖，促进新能源消纳。

改变消费方式。按照城乡发展一体化和新型城镇化的总体要求，坚持集中与分散供能相结合，因地制宜建设城乡供能设施，推进城乡用能方式转变，提高城乡用能水平和效率。在主要工业园区建设一体化公用工程岛，实现集约用能。大力推进分布式能源，因地制宜发展新能源分布式能源，在中心城镇发展天然气分布式能源。加强煤矸石、煤泥、粉煤灰等资源循环利用，综合开发利用煤层气，推进电厂、炼化企业余热余压分级利用，提高综合能效。鼓励采用先进适用的节水技术，大力提高废水处理利用率。

（五）实施能源信息互联互通，构建能源经济新业态

运用互联网思维，在陕西能源开发企业、能源消费者、行业管理者、能源生产服务商、能源关联产业或行业之间，建立基于互联网的能源大数据流，实现资源和信息互联互通，在更大范围、更高层次布局能源产业，优化能源发展格局，调整能源发展模式。结合能源企业信息化建设基础，按照总体规划、分步实施的思路，加快陕西能源互联网建设，优先加快煤炭、电力、新能源产业的生产者、行业管理者、开发服务商之间能源互联网的设计和布局[14]。

借助于能源生产、消费、管理、服务的互联网综合平台，促进能源信息开放共享、信息交互、资金结算、仓储物流、剪切配送、满足个性化需求、价格发现和风险分担等能源生产单元的优化。通过平台进行需求匹配，培养用户的线上交易习惯，增加平台交易规模，解决供需双方信息不对称，取消中间环节，提高业务的流转速度，提升效率，降低成本，夯实陕西能源互联网发展的基础。

发挥陕西独特的区位优势，依托神东集团等大型能源企业，实施政府与企业协作，吸引社会力量参与，整合陕西经济、社会发展状况数据资源，陕西能源生产的资源、技术、生产、营销数据资源，陕西能源消费的总量、类别、流向等数据资源，建设陕西能源产业云。初期立足于加强陕西能源生产、消费、投资、流通的管控，提高陕西能源产业宏观管理水平；中长期成为推动陕西能源产业发展的重要支撑，形成能源领域的信息经济。在此基础上，打造西部能源信息经济高地。

五、结论

新常态下，陕西经济发展面临新挑战，作为陕西经济的支柱产业，能源产业发展面临新的挑战，必须跳出传统的能源发展战略思维，在充分认清和把握陕西能源产业发展难点的基础上，通过坚持科学发展，提高陕西能源整体发展水平；实施重点突破，加快能源基地形成竞争力；促进平衡发展，打造陕北产业转移示范区；加强特色发展，培育陕西能源新的增长极；注重协同发展，全面构建外向发展新格局，形成陕西能源发展的全新格局。为有效应对新挑战，必须抓住五个重点：一是加强煤炭清洁高效转化，提高煤炭产业竞争力；二是探索一体化发展新模式，打造集约生态产业链；三是合理引导各类能源生产，促进能源产能科学化；四是调整能源消费格局和模式，促进高碳地区低碳化；五是实施能源信息互联互通，培育能源经济新业态。多措并举，以陕西能源的科学发展促进陕西经济振兴和社会繁荣。